《中國PPP藍皮書：中國PPP行業(yè)發(fā)展報告（2020）》發(fā)布
發(fā)布日期：2021-02-20 16:45:37 信息來源： 瀏覽次數(shù)：2021年1月25日，中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院、社會科學(xué)文獻出版社共同發(fā)布了《中國PPP藍皮書：中國PPP行業(yè)發(fā)展報告(2020)》。藍皮書以構(gòu)建中國PPP命運共同體為愿景，以風(fēng)險管控和績效管理為主題，首先從政策法律、財務(wù)金融、績效管理等維度分析了PPP模式創(chuàng)新實踐中的現(xiàn)狀、問題及對策，進而重點對2019年14個主要行業(yè)PPP應(yīng)用進行了全景式回顧和分析研究，發(fā)現(xiàn)問題，提出政策建議。此外，還對2019年中國PPP行業(yè)發(fā)展中的部分熱點問題進行了專題研討，以期為中國PPP從業(yè)人員提供理論和實踐指導(dǎo)。
藍皮書封面。主辦方供圖
藍皮書分析指出，作為融資實踐和空間綜合開發(fā)的有益探索，傳統(tǒng)PPP模式在緩解融資壓力、改善政府治理、提高公共服務(wù)管理水平等方面產(chǎn)生了積極影響，但難以滿足當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的需要。而以區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以自我造血和空間價值增值為動力，以新增市場價值或新增財力為回報機制的開發(fā)性PPP模式作為傳統(tǒng)PPP模式的創(chuàng)新性實踐，在項目模式選擇、投資方向、投資規(guī)模、回報機制等方面做出了新的制度安排和策略選擇，同時憑借其產(chǎn)業(yè)賦能、自我造血、風(fēng)險對沖和激勵相容、可持續(xù)等特點，將成為推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的新動能。
首先，開發(fā)性PPP是賦能型PPP，通過提供整體解決方案，提高區(qū)域發(fā)展能力。
開發(fā)性PPP不是各個單體PPP項目的簡單捆綁，也不是簡單的一個產(chǎn)業(yè)和一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是整個片區(qū)或者整個行政區(qū)域的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合及各要素集成，實現(xiàn)1+1>2。開發(fā)性PPP通過提供規(guī)劃設(shè)計、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運營的整體解決方案，補齊區(qū)域發(fā)展中面臨的資金、人才、產(chǎn)業(yè)、機制短板，為合作區(qū)域賦能，提升區(qū)域發(fā)展能力。
基于空間的開發(fā)性PPP模式，通過產(chǎn)業(yè)賦能，可以實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的提供公共服務(wù)和投資私人產(chǎn)品的共贏。在一定區(qū)域內(nèi)，屬于公共產(chǎn)品的納入PPP投資范圍，屬于私人產(chǎn)品的交給商業(yè)投資人。雖然投融資政策和會計制度對不同性質(zhì)的投資有不同的規(guī)定，不同投資相關(guān)的成本和收益也進入各自的報表，但通過區(qū)域整體范圍內(nèi)的要素價值內(nèi)部化機制，可以實現(xiàn)二者的平衡和共贏。提升公共服務(wù)水平和增加商業(yè)化投資都能促進區(qū)域整體價值提升，一方面帶動市場化投資，另一方面也可以對公共投資項目進行反哺。
其次，開發(fā)性PPP模式是自我造血的PPP，通過提升區(qū)域發(fā)展價值，實現(xiàn)自我造血。
開發(fā)性PPP以公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)相融合為核心，將土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施、人力資源等要素有效納入生產(chǎn)體系，將生產(chǎn)要素的潛在生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，創(chuàng)造增量財富和價值，帶動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和實現(xiàn)財政收入增長，社會資本方通過專業(yè)化運營從增量財政收入中獲得長期、穩(wěn)定、合理的投資回報。
通過不同行業(yè)、不同類型項目的集成和匹配，能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險對沖，把投融資的外循環(huán)變?yōu)閮?nèi)循環(huán)，增強項目整體的造血功能，從而實現(xiàn)項目的財務(wù)自平衡和區(qū)域的財政可持續(xù)發(fā)展。
良好運行的城鎮(zhèn)化投融資機制必須具備財政可持續(xù)性，開發(fā)性PPP可以實現(xiàn)這一點。財政可持續(xù)性是財政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的重要條件，如果財政風(fēng)險巨大，國家治理基礎(chǔ)將被嚴(yán)重削弱，從而影響國家政治、經(jīng)濟、社會全面發(fā)展。傳統(tǒng)的單體基礎(chǔ)設(shè)施和提供的公共服務(wù)，因為收益的外部性問題，商業(yè)化的投資回報很難實現(xiàn)，因此需要財政來支撐。即使是傳統(tǒng)單體的PPP項目，從個體項目來看實現(xiàn)了績效付費，但從整體、長期來衡量，大量的PPP項目帶來的社會效益能否轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的經(jīng)濟效益，從而夯實財政基礎(chǔ)是不確定的，因此會積累財政可持續(xù)性風(fēng)險。
開發(fā)性PPP模式在一定空間區(qū)域內(nèi)實行整體開發(fā)，將區(qū)域內(nèi)因人口和產(chǎn)業(yè)集聚所帶來的區(qū)域價值內(nèi)部化，商業(yè)化的投資回報可以實現(xiàn)，政府的支出責(zé)任來自區(qū)域內(nèi)的新增財政收入，從而減少或者不需要財政存量收入的投入，財政可持續(xù)性就可以得到實現(xiàn)。
再次，開發(fā)性PPP是風(fēng)險對沖和激勵相容的PPP，不產(chǎn)生政府新增債務(wù)風(fēng)險。
開發(fā)性PPP通過區(qū)域整體性的“集成式開發(fā)”，對多個不同風(fēng)險偏向的子項目進行打包，可以實現(xiàn)風(fēng)險對沖，減少整體風(fēng)險。
對地方政府來說，通過合作，區(qū)域財政能力增強，財政實力不斷壯大。對社會資本方來說，利用自身優(yōu)勢，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和實體經(jīng)濟，源源不斷地創(chuàng)造新增財政收入，實現(xiàn)政府的績效考核目標(biāo)，得到相應(yīng)回報。雙方目標(biāo)盡管不同，但社會資本方目標(biāo)實現(xiàn)的同時，政府目標(biāo)也會一并實現(xiàn)：推進城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟增長和社會發(fā)展、環(huán)境保護形成良性循環(huán)。這就是激勵相容機制的創(chuàng)新。
開發(fā)性PPP按績效付費，運營風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)，政府對社會資本方的回報以新增地方財政收入的一定比例為限，合作到期后，或新增財政收入不足以支付服務(wù)費的，政府不再承擔(dān)支付責(zé)任，從根本上規(guī)避和減少了政府債務(wù)風(fēng)險。同時，項目公司按照市場化融資，所有債務(wù)由項目公司清償，政府與資金提供方不發(fā)生任何聯(lián)系，也不會因擔(dān)保等產(chǎn)生隱性債務(wù)。
最后，開發(fā)性PPP是可持續(xù)PPP，目的是推動區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。
不同于國際上普遍把PPP作為政府采購公共服務(wù)的工具，開發(fā)性PPP更適合于中國目前發(fā)展階段和背景，它以促進區(qū)域開發(fā)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。開發(fā)性PPP模式是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)為核心，以城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)為重要內(nèi)容，促進產(chǎn)業(yè)、人口和空間協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展模式。它體現(xiàn)了合作區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、空間協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，并進一步改善區(qū)域人力資本和社會資本結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。
通過培育高端產(chǎn)業(yè)集群，推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)長期發(fā)展目標(biāo);通過綜合開發(fā)，發(fā)揮整合效應(yīng)，如建設(shè)公園、綠地和進行污水處理等，改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境;通過提供就業(yè)崗位、供給高質(zhì)量公共服務(wù)設(shè)施等，改善居民生活。開發(fā)性PPP的產(chǎn)城整合、綜合性、集成式開發(fā)，有助于實現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。以固安高新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)性PPP為例，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、財政收入、就業(yè)持續(xù)快速增長，基本實現(xiàn)高增長、低債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。
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